Fábio Ramazzini Bechara
Leandro Piquet Carneiro
Revista Consultor Jurídico

A atuação do Estado na segurança pública e na investigação de crimes graves tem sofrido alterações significativas decorrentes da disseminação do conceito de atuação integrada, disseminado internacionalmente a partir da Convenção de Palermo. Ora tratadas como forças tarefas, grupos especiais de atuação, dentre outras denominações, essas ações têm a preocupação comum de otimizar esforços e recursos, e potencializar resultados.

É possível reconhecer os seguintes modelos de ação integrada entre órgãos ou agências: colaboração, coordenação, fusão, integração, redes e parcerias. No presente artigo descrevemos os avanços observados no Estado de São Paulo nessa área, destacando o avanço na colaboração, coordenação, integração e formação de parcerias entre agências da área de segurança e justiça.

No plano internacional houve um progresso significativo, sobretudo, a partir da década de 1990. Nesse sentido convém salientar que a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, denominada Convenção de Palermo, além de conceituar grupo criminoso organizado, estabeleceu as diretrizes que devem orientar as ações dos Estados com vistas a um enfrentamento mais adequado e eficiente diante do problema.

Dentre as diretrizes cumpre destacar os esforços de criminalização destes grupos, a prevenção e a repressão à lavagem de dinheiro e à corrupção, e, principalmente, a adoção de técnicas especiais de investigação, o fortalecimento dos mecanismos de cooperação, o intercâmbio de informações e o recurso a investigações conjuntas.

Na sétima e última edição da Convenção das Partes que monitora a implantação da Convenção de Palermo, ocorrida entre 6 e 10 de outubro de 2014 em Viena, na Áustria, os Estados deliberaram, dentre outros assuntos, a necessidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de cooperação, dentre os quais a troca de informações, o recurso à inteligência e às investigações conjuntas.

No tocante à troca de informações, ao recurso à inteligência e às investigações conjuntas, tem-se que tais iniciativas impõem esforços que proporcionem a criação e implantação de mecanismos que potencializem a realização de tais objetivos de forma segura, confiável, precisa e ágil.

A razão a justificar tais esforços repousa no necessário reconhecimento do fenômeno da criminalidade organizada como uma questão de natureza interdisciplinar e que transcende o escopo restrito da responsabilidade criminal. O aumento da esfera de atuação das organizações criminosas, do local para o nacional e em seguida para o plano transnacional desafia a estrutura fragmentada e desarticulada das agências estatais e representa um grande obstáculo a uma atuação mais eficiente.

O principal desafio à integração entre as agências públicas decorre do próprio quadro de incentivos a que essas estão sujeitas em um Estado democrático com forte presença de interesses corporativos e múltiplos pontos de veto como é o caso no Brasil. Nesse contexto institucional, o processo de especialização burocrática (o que pode ter consequências positivas para a eficiência das políticas) é negativamente afetado pela atuação de interesses corporativos no âmbito do Estado.

Podemos considerar, por exemplo, que há um nítido processo de captura das políticas públicas de segurança pelas diferentes corporações policiais (que competem por recursos e poder no âmbito da administração pública) e que dificultam a formação de agendas comuns e a implementação conjunta de ações.

Do ponto de vista prospectivo, a defesa de um modelo de atuação conjunta de diferentes agências, não apenas do sistema de justiça criminal, podem conduzir a mudanças na cultura organizacional dessas agências e propiciar o aumento da produtividade dos órgãos envolvidos, além de propiciar um ambiente mais favorável a adoção de modelos de governança do problema mais transparentes.

Do ponto de vista empírico, ações integradas de combate ao crime organizado têm sido cada vez mais constantes na agenda das políticas de segurança pública no plano internacional e também no Brasil, notadamente no Estado de São Paulo, o que contribui para construir uma estrutura institucional cada vez mais dedicada ao problema.

Assim cumpre destacar a criação das seguintes estruturas no Estado de São Paulo entre os anos de 2012 e 2014:

(1) Centro Integrado de Comando e Controle no Estado de São Paulo – CICC: legado da Copa do Mundo de 2014, competente para a articulação e coordenação das ações de segurança pública, proteção e defesa social, e cuja composição compreende, dentre outras, as Secretarias de Estado da Segurança Pública, da Administração Penitenciária, do Meio Ambiente, do Transporte e dos Transportes Metropolitanos.

As estruturas internas do CICC, segundo o Decreto Estadual 60.640, de julho de 2014, revelam sua vocação para a atuação integrada com diversas agências, seguindo as mais exitosas experiências internacionais, notadamente nos Estados Unidos e no Reino Unido. Integram a estrutura do CICC: o Gabinete de Crise, o Centro de Operações Integradas, o Centro Integrado de Inteligência de Segurança Pública, o Disque Denúncia e a Agência de Atuação Integrada contra o Crime Organizado.

Outro avanço importante a ser destacado, a assegurar a sustentabilidade do CICC, refere-se à sua instalação numa estrutura física própria e neutra, o que facilita a inserção e o pertencimento dos órgãos partícipes, bem como a sua qualificação como unidade orçamentária, dotada de autonomia administrativa e financeira na execução dos seus objetivos.

(2) Agência de Atuação Integrada contra o Crime Organizado: criada em 2012, por meio de um acordo de cooperação técnica entre os governos federal e do Estado de São Paulo, além do Ministério Publico estadual. A agência consiste num grupo de trabalho permanente, composto por um Grupo Gestor e por Grupos Operacionais criados para cada uma das ações planejadas.

O Grupo Gestor é formado por representantes dos seguintes órgãos: Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo; Secretaria de Administração Penitenciária do Estado, Polícia Federal, Polícia Militar; Polícia Civil, Polícia Federal, Receita Federal, Secretaria de Estado da Fazenda, Ministério Público Federal, Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), Polícia Rodoviária Federal e Ministério Público de São Paulo.

(3) Centro Integrado de Inteligência de Segurança Pública do Estado de São Paulo – CIISP-SP: criado por meio do Decreto n. 58.913, de 26 de fevereiro de 2013, órgão central de articulação e integração da atividade de inteligência no Estado de São Paulo, composto pela secretarias da Segurança Pública e de Administração Penitenciária e pelas Polícias Civil e Militar, porém, com a possibilidade de colaboração de outros órgãos, como atualmente ocorre, por meio da presença da unidade de inteligência do Ministério Público estadual, da Receita Federal, da Receita Estadual, da Agência Brasileira de Inteligência, do Exército Brasileiro, da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal, dentre outros.

O balanço das iniciativas realizadas pelo Estado de São Paulo indica um inquestionável alinhamento às diretrizes e orientações constantes da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e dos seus protocolos.

Se de um lado é verdade que os exemplos citados confirmam os pontos positivos que tais iniciativas propiciam, de outro lado também é verdade que há determinados riscos que precisam ser bem gerenciados a fim de evitar a sua descontinuidade ou frustração.

Nesse sentido, Frederick M. Kaiser (Interagency Collaborative Arangements and Activities: Types, Rationales, Considerations. Congressional Research Service. Report for Congress. 2011, p. 25/26) elenca os diversos fatores que podem comprometer as ações integradas entre diversos órgãos:

(1) as significativas mudanças no ambiente político e governamental;

(2) as rivalidades jurisdicionais entre os órgãos;

(3) as culturas burocráticas e administrativas dos órgãos;

(4) a cultura organizacional dos órgãos envolvidos;

(5) a autonomia individual dos integrantes;

(6) a seleção de um órgão ou agente líder por meio de acordos de coordenação;

(7) o apoio para a colaboração interagência versus o apoio para a autonomia do órgão;

(8) a competição do ambiente colaborativo com outras missões, planos estratégicos e políticas prioritárias entre e nos órgãos participantes;

(9) as expectativas sobre o que deve ser alcançado e a definição sobre a extensão dessas expectativas para o projeto e para os participantes;

(10) a falta de incentivos e os custos da participação;

(11) a habilitação para liderar e as práticas dos participantes;

(12) a confiança no profissionalismo, competência e integridade dos participantes.

Em conclusão, cumpre realçar o necessário esforço de aproximação acima apontado, com vistas ao desenvolvimento de um modelo sustentável nas ações voltadas ao enfrentamento da criminalidade organizada, que podem perfeitamente ser ampliadas e replicadas para outras medidas de segurança pública, com padrões mínimos de governança que possibilitem maior efetividade e controle.

Autores: Fábio Ramazzini Bechara é promotor de Justiça em São Paulo, doutor em Direito pela USP e professor da Universidade Mackenzie. Leandro Piquet Carneiro é professor do Instituto de Relações Internacionais da USP.